Sentencia A. 772/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-772/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 772 de 2025

Referencia: expediente CJU-6470

Asunto: conflicto de jurisdicción entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 004 Administrativo Oral del Circuito de Arauca.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

1.                 Síntesis de la causa judicial. El 10 de julio de 2023, el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra Francisco José Cepeda y Nubia Marlene Tovar para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré 30381729[1]. Los demandados le solicitaron un crédito al IDEAR por la suma de $13.203.115 y otorgaron una hipoteca sobre un inmueble de su propiedad como garantía[2]. El IDEAR alega que los demandados no han cumplido los pagos acordados.

2.                 Manifestación de competencia en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. El expediente fue repartido al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, que libró mandamiento de pago y decretó el embargo del inmueble gravado con la hipoteca el 21 de julio de 2023[3]. El juzgado declaró su falta de jurisdicción mediante el Auto del 16 de noviembre de 2024[4]. Resaltó que aún no se había ordenado seguir adelante con la ejecución y argumentó que se buscaba la ejecución de un contrato suscrito por una entidad pública que no pertenecía al sector financiero. Fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 155.7 de la Ley 1437 de 2011 y en los autos 554 y 618 de 2024 de la Corte Constitucional.

3.                 Manifestación de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Juzgado 004 Administrativo Oral del Circuito de Arauca recibió el expediente y, el 26 de febrero de 2025, le solicitó al IDEAR que informara si el pagaré utilizado como título ejecutivo se derivaba de algún contrato[5]. El IDEAR contestó que aquel título valor no se originó en ningún contrato y que existía de forma independiente[6]. En consecuencia, el juzgado propuso un conflicto negativo de jurisdicciones en el Auto del 27 de marzo de 2025[7]. Alegó que, según el Auto 1089 de 2022 de la Corte Constitucional, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública.

4.                 Trámite en la Corte Constitucional. El expediente CJU-6470 fue remitido a esta Corporación el 3 de abril de 2025[8]. En sesión virtual del 10 de abril de 2025, la presidencia de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia al despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera, el cual fue enviado a través de acta secretarial de la secretaría general el 11 del mismo mes y año para sustanciar a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[9].

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

5.                 La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 Se configuró un conflicto de jurisdicciones que debe ser resuelto por la Corte Constitucional

6.                 En el presente caso se cumplen los tres presupuestos determinados por la Sala Plena para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones[10]:

Tabla única. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones.

3.                 La jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer las demandas ejecutivas hipotecarias cuando el demandante es una entidad pública[14].

7.                 En el Auto 1089 de 2022, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones entre una entidad pública y un particular que había adquirido de un tercero un bien inmueble, el cual pagó con recursos que surgieron de un contrato de mutuo suscrito entre el comprador y el municipio, que se garantizó con una hipoteca sobre ese bien inmueble adquirido. En esa oportunidad, la Corte señaló que, con base en lo dispuesto en el artículo 2432 del Código Civil, la hipoteca se entiende como un derecho real que se constituye sobre bienes inmuebles, siendo este el respaldo en caso de que se incumpla una obligación. Así, se trata de una garantía real e indivisible consistente en la afectación de un bien al pago de una deuda sin que haya desposesión actual del constituyente, que le permite al acreedor hipotecario embargar y rematar aquel bien al vencerse el plazo pactado[15].

8.                 Igualmente, en la Sentencia C-664 de 2000, esta Corporación aseveró que el proceso ejecutivo hipotecario “está diseñado y concebido con el propósito específico de que una vez vencido el plazo de la obligación, la seguridad jurídica real e indivisible del bien gravado cobre su plenitud y pueda el acreedor con título real hacer efectivo su crédito, independientemente de si el plazo del cumplimiento de la obligación se pactó instantáneamente o por instalamentos; por ende, esta acción se caracteriza por dirigirse únicamente sobre la garantía real ya que previamente el acreedor la estima suficiente para cubrir su crédito, sin que sea necesario perseguir otros bienes distintos del gravado con la garantía real.”

9.                 Ahora bien, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Seguidamente, y respecto de los procesos ejecutivos, establece el numeral 6 Ibidem que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

10.             Por otra parte, el artículo 15 del Código General del Proceso plantea que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Además, refiere que “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

11.             En consecuencia, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil es la competente frente a los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública, en el marco de su competencia general y residual establecida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012.

12.             La postura del Auto 1089 de 2022 fue reiterada en el Auto 1092 de 2023, oportunidad en la que la Corte dirimió un conflicto entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, el cual tenía como causa judicial una demanda ejecutiva con título hipotecaria interpuesta por las Empresas Públicas de Medellín ESP en contra de un particular. En este sentido, la Corte precisó que, el hecho de que la demanda ejecutiva hubiese sido interpuesta por una entidad pública, “(…) no implica que el asunto deba ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en razón a que en estos casos no se está frente a una condena impuesta por dicha jurisdicción, a una conciliación aprobada por ella, a un laudo arbitral, ni tampoco a una obligación originada en un contrato estatal”[16]. En consecuencia, se remitió el asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

13.             Ahora bien, en el Auto 1534 de 2024 esta Corporación también resolvió un conflicto entre jurisdicciones que tenía como causa judicial una demanda ejecutiva mixta interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) en contra de una sociedad privada, mediante la que pretendía, aparte de librar mandamiento de pago sobre las sumas contenidas en un pagare, que se le declarara la prelación crediticia de la venta en pública subasta de unos bienes inmuebles que se encontraban gravados con hipoteca. En esta oportunidad, la Corte remitió el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues concluyó que, con base en el Auto 1209 de 2024, en los asuntos relacionados con procesos ejecutivos hipotecarios interpuestos por el IFC es necesario revisar si: “(i) el proceso que dio origen a la controversia es de naturaleza ejecutiva: (ii) figura como parte demandante el IFC y (iii) se advierte la existencia de una garantía hipotecaria para respaldar una obligación contemplada en un título valor como lo es un pagaré”[17].

14.             Con base en lo anterior, la Corte concluyo que, en ese caso, en el escrito de la demanda no se acreditó la existencia de un contrato estatal que sirviera de fundamento al pagaré que se pretendía ejecutar. Por el contrario, indicó que la parte demandante sustentó sus pretensiones en la suscripción de dicho pagaré por parte de los demandados a favor del IFC, en el cual consta que el monto fue recibido “a título de mutuo con intereses”. En consecuencia, la Sala estimó razonable considerar que el título valor pudo tener origen en un contrato de mutuo, sin perjuicio de que no había certeza sobre la existencia del mismo, ya que la parte demandante no lo mencionó expresamente ni aportó copia del documento correspondiente. Así, aplicó la regla de decisión del Auto 1209 de 2024, en la que, a partir de la falta de certeza sobre la existencia de un contrato estatal, se remite a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

15.             Posteriormente, mediante Auto 1970 de 2024 la Corte dirimió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a partir de una demanda ejecutiva con título hipotecario interpuesta por el Fondo de Vivienda del Departamento de Antioquia -entidad pública- en contra de una persona natural. En este caso, la Sala precisó que la regla aplicable era la del Auto 1089 de 2022, por cuanto es aquella la que contempla los supuestos para los procesos ejecutivos hipotecarios iniciados por entidades públicas. Por tanto, no era procedente aplicar el precedente de los Autos 403 de 2021 y 220 de 2023, los cuales se refieren a títulos valores derivados de contratos estatales.

16.             A partir de todo lo anterior, se observa que la jurisprudencia de la Corte ha aplicado, mayoritariamente, la regla de decisión del Auto 1089 de 2022 a los conflictos entre jurisdicciones donde se presentan demandas ejecutivas hipotecarias interpuestas por entidad públicas. Lo anterior, toda vez que se ha privilegiado la aplicación de las disposiciones especiales del Código Civil y la cláusula residual de competencia contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012. Lo anterior, sobre todo, porque estos casos no se configuran dentro de los supuestos de competencia previstos en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, razón por la cual no se activa la jurisdicción contenciosa.

17.             Así, se debe tener en cuenta que el caso abordado en el Auto 1534 de 2024 se resolvió con base en la regla de decisión del Auto 1209 de 2024, debido a que se tenía duda sobre si existía o no un contrato estatal que daba origen al título ejecutivo hipotecario que se pretendía cobrar, situación diferente a la que sucede en el caso sub examine, pues el Juzgado 005 Administrativo de Arauca constató con el IDEAR que el título valor objeto de este proceso no se originó de ningún contrato y que existía de forma independiente (párrafo 3). Así, el criterio que debe prevalecer para este tipo de casos, y el cual ha sido adoptado mayoritariamente por la Sala Plena, es aquel contenido en el Auto 1089 de 2022.

4.                 Caso concreto

18.             De acuerdo con los precedentes reiterados (f.j. 7-17 upra), la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil es competente para conocer la demanda ejecutiva de mínima cuantía presentada por el IDEAR contra Francisco José Cepeda y Nubia Marlene Tovar para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré 30381729. Lo anterior, por cuando se trata de una demanda ejecutiva hipotecaria, que no se enmarca en los supuestos del artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, por lo que corresponden a la competencia general y residual de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012.

19.             Adicionalmente, el IDEAR es una entidad pública, pues “(…) es un establecimiento público de carácter Departamental, descentralizado, de fomento, promoción y desarrollo, regulado por los artículos 70 a 81 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto Nro. 1221 de 1986, dotado con personería jurídica, autonomía administrativa, así como de patrimonio propio y hace parte de las instituciones denominadas en el Estado Colombiano como Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial, INFIS”[18]. A su turno, este instituto fue creado mediante Ordenanza No. 13 del 31 de julio de 1998 y reorganizado por el Decreto Ordenanzal No. 229 del 22 de noviembre de 2004.

20.             En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es el competente para conocer la demanda objeto de estudio. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-6470 al mencionado despacho judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

5.                 Regla de decisión

21.             “De conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública. Lo anterior, con fundamento en que el proceso busca hacer efectiva una garantía hipotecaria, que es un derecho real, por lo que no se activa la cláusula de competencia establecida en el artículo 104.6 del CPACA”[19].

III.           DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 004 Administrativo Oral del Circuito de Arauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca es la autoridad judicial competente para conocer la demanda ejecutiva de menor cuantía presentada por el IDEAR contra Francisco José Cepeda y Nubia Marlene Tovar para el cobro de las obligaciones contenidas en el pagaré 30381729.

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6470 al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, y al Juzgado 004 Administrativo Oral del Circuito de Arauca.

Notifíquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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